Cómo la ciudad de San Diego superó la ley estatal de vivienda para construir ‘edificios de apartamentos’ tipo Unidades Complementarias (ADU)

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En la mente de la mayoría de los californianos, las unidades de vivienda complementarios (ADU, por su abreviación en inglés) traen a la mente calificativos como “pequeña”, “sutil” y “linda”.

Ninguno de los cuales describe los dúplex ADU construidos uno al lado del otro en la ‘E Street’ de San Diego. 

Ubicadas en el borde del atractivo vecindario Golden Hill de San Diego, no hay nada delicado o diminuto en estas estructuras de tres pisos. “Cottage en el patio trasero” es otro término utilizado para describir unidades de vivienda complementarias, pero están en el frente, ocultando prácticamente el multiplex de cinco unidades del que técnicamente son “complementarias”. 

Al igual que docenas de edificios de apartamentos pequeños y no tan pequeños en todo San Diego, las estructuras en E Street son ADU en un solo sentido: fueron permitidas bajo el Programa de Bonificación ADU de la ciudad. 

La ordenanza única de la ciudad ofrece a los propietarios un trato uno por uno. Si aceptan construir una ADU y mantener el alquiler lo suficientemente bajo para los habitantes de San Diego que ganan menos de un determinado ingreso, automáticamente se les permite construir una segunda unidad como “bonificación”, que pueden alquilar al precio que quieran. 

En partes de la ciudad alejadas del transporte público, el programa de la ciudad de 2021 ofrece algo único: además de la casa principal y las dos ADU ya permitidas por la ley estatal, la ciudad permite un máximo de cinco unidades en una propiedad.

Pero en las áreas de “prioridad de tránsito” adyacentes a autobuses y trenes (una designación que cubre gran parte del núcleo urbano de San Diego ) un propietario puede alternar unidades asequibles y bonificadas una y otra vez. Técnicamente, existen límites. La zonificación de la ciudad establece una altura máxima para los edificios, y una fórmula regulatoria más complicada limita la cantidad de espacio construido que puede dominar una parcela. 

Pero puedes incluir una gran cantidad de ADUs dentro de esos parámetros. De ahí el proyecto en E Street: un lote unifamiliar con nueve unidades de departamentos, cuatro de ellas ADU, dos de ellas asequibles. Y ese no es un uso especialmente extravagante del programa.

“En realidad, son ADU sólo de nombre”.

DAVID PEARSON, SOCIO, PALO

Una solicitud típica de proyecto de bonificación de ADU incluye entre 4 y 7 unidades adicionales, según datos proporcionados por el Departamento de Servicios de Desarrollo de San Diego. Los proyectos con una docena o más de unidades no son desconocidos. El proyecto más grande propuesto hasta la fecha, planeado para el Vecindario Encanto, que es de mayoría de población de raza negra y latina y ahora en proceso de aburguesamiento, es de 148 unidades. 

David Pearson, cuyo taller de diseño, PALO, diseñó los dúplex de E Street, dijo que su proyecto más grande permitido, ubicado detrás de un edificio de apartamentos existente de 76 unidades, viene con 36 “ADU”.

Hay una palabra para 36 unidades apiladas en fila una encima de la otra. Incluso Pearson no puede evitar sonreír y usar comillas de miedo cuando usa el término “ADU”. La “pequeña maniobra astuta” de la ciudad permite a los desarrolladores “construir efectivamente un edificio de apartamentos a partir de ADU”. 

“En realidad, son ADU sólo de nombre”, dijo. 

Dependiendo de su perspectiva, la “pequeña maniobra astuta” de San Diego es o un uso ingeniosamente inteligente de la ley estatal para proporcionar un impulso muy necesario a la oferta de vivienda local o un esfuerzo furtivo para imponer un grado intolerable de construcción y densidad a residentes desprevenidos mientras solo proporcionando un grado simbólico de asequibilidad. 

El programa apenas comienza a despegar. Hasta octubre se han presentado a la ciudad un total de 159 proyectos con 1,200 unidades. En realidad, menos de la mitad de los proyectos han sido autorizados. Muchos menos han iniciado la construcción. Aun así, partidarios, detractores, investigadores y formuladores de políticas están tomando nota. 

“San Diego puede haber dado con la solución más rápida para producir una gran cantidad de viviendas ‘intermedias faltantes’ “, dijo Andrew Wofford, un estudiante de posgrado investigador en el Centro para la Innovación Comunitaria de UC Berkeley que ha estado evaluando el programa para el departamento de vivienda del estado. 

“El término medio faltante” describe una escala de desarrollo accesible (y, esperemos, más asequible) que ocupa un punto medio entre los rascacielos súper densos y las viviendas unifamiliares en expansión. Agregar una ADU detrás de una casa existente representa la vivienda más suave de este tipo. La novedad del programa de San Diego está en redefinir “ADU” de un tipo de edificio específico a un conducto regulatorio amplio y privilegiado al que ahora se alienta a los desarrolladores a arrojar pequeños edificios de departamentos.

Mientras tanto, los críticos locales del programa ya han comenzado a movilizarse. Los carteles que critican las “ torres de ‘grannys’ ” y los “apartamentos en el patio trasero” son adornos comunes en el césped de muchos de los barrios residenciales de la ciudad. La reacción local ya se ha extendido a otras áreas de la política de vivienda local y ahora amenaza la visión más amplia de “Sí en mi patio trasero” (YIMBY) del alcalde Todd Gloria.

Incluso algunos partidarios están sorprendidos por la ambición del programa. Denise Pinkston dijo que su experiencia con la política de vivienda local la habría llevado a descartar algo de tan gran alcance. Pinkston, un abogado de bienes raíces de San Francisco y el promotor de ADU para los legisladores estatales que esperan unirse a la “revolución del ‘backyard’ ”, también es presidente de la junta directiva de Casita Coalition, una organización sin fines de lucro que aboga por políticas favorables a ADU.

Pero al observar los resultados hasta el momento en San Diego, cita a Shakespeare: “¿ Qué hay en un nombre? “

“En realidad, no importa cómo lo llames”, dijo Pinkston. “Lo que obtienes es más viviendas”.

San Diego: ‘Por encima y más allá’

Los legisladores de California han pasado los últimos cinco años aprobando proyecto de ley tras proyecto de ley para alentar a los propietarios a construir cottages en sus patios traseros . 

Ahora, en cualquier lugar de California, la revisión de los permisos municipales está limitada a 60 días. Las tarifas de desarrollo y los requisitos de contratiempos para la construcción tienen un tope. Están prohibidas las audiencias públicas y las revisiones de diseño. En muchos casos, también lo son las imposiciones de costosos requisitos de estacionamiento, paisajismo y almacenamiento. 

Como resultado, California ha experimentado un auge de las ADU. Mientras que otras políticas a favor de la vivienda, más ambiciosas y controvertidas, han estallado en el Capitolio estatal o han superado el desafío legislativo sólo para producir resultados menos impresionantes en el mundo real, las ADU ahora fabrican aproximadamente una de cada seis de todas las nuevas unidades permitidas. 

Algunas ciudades han encontrado formas de obstruir silenciosamente esos esfuerzos . Otros han seguido su camino. Ninguno ha llegado tan lejos como San Diego con su programa de bonificación.

Las ADU ahora fabrican aproximadamente una de cada seis de todas las unidades nuevas permitidas. 

Apoyarse en una política de vivienda favorable al desarrollo es una marca para San Diego. La ciudad tiene una historia de servir como laboratorio del movimiento YIMBY para California . 

A principios de este año, el gobernador Gavin Newsom firmó un proyecto de ley que aumenta la densidad adicional otorgada a los proyectos de departamentos a cambio de unidades adicionales asequibles. Se inspiró en una ordenanza de San Diego. Cuando los legisladores estatales aprobaron una ley que prohibía los requisitos de estacionamiento local para muchos proyectos de vivienda nuevos, estaban siguiendo el ejemplo de San Diego. Y mientras California implementaba sus diversas leyes para alentar el crecimiento de las ADU, San Diego aprobó sus propias reglas que los alentaban aún más.

“En muchas ciudades, las únicas reformas que están haciendo en materia de vivienda son aquellas impulsadas por el estado”, dijo Colin Parent, candidato a la Asamblea estatal y director ejecutivo de Circulate San Diego, una organización sin fines de lucro que aboga por el transporte público y las zonas de alojamiento densamente pobladas. “San Diego ha hecho muchas cosas que van más allá de lo que requieren las reformas estatales”.

El programa de bonificación ADU es el último ejemplo. 

En 2019, los legisladores estatales aprobaron un proyecto de ley que exigía a los gobiernos locales “ incentivar y promover” la construcción de ADU más asequibles. Los planificadores urbanos de San Diego tomaron en serio esta directiva como ninguna otra ciudad lo hizo.

Para los fanáticos del programa, San Diego ofrece una lección de política que va mucho más allá de las casas de campo. Las ciudades no “tienen que reinventar la rueda para construir más viviendas”, dijo Muhammad Alameldin, investigador del Centro Terner para la Innovación en Vivienda, quien escribió una descripción general del programa ADU de San Diego a principios de este año. La promesa de una densidad casi ilimitada es una ventaja irresistible para muchos desarrolladores. Las ciudades que quieran más de un tipo particular de vivienda -o más viviendas en general- pueden agregar un bono de densidad sin límite y ver cómo llegan las solicitudes de permisos, dijo. 

“Encontraron la fórmula”.

Pero hay razones para creer que esta fórmula particular podría no funcionar tan bien en otras partes del estado. Incluso para los estándares de las ciudades del sur de California orientadas a los automóviles, los lotes de San Diego son grandes, lo que facilita a los desarrolladores empaquetar más en una parcela promedio mientras se mantienen por debajo de otros límites de zonificación. 

La economía local también juega un papel. En San Diego, el alquiler medio de un apartamento ( aproximadamente $2,700 al mes, según Zillow ) está a menos de $400 por encima del alquiler máximo permitido para un apartamento asequible designado por el estado en el condado de San Diego. Esas son buenas noticias para los propietarios, quienes no tienen que sufrir un golpe tan grande cuando reservan ciertas unidades para inquilinos de bajos ingresos. En lugares donde esa brecha es mayor, el incentivo para participar es menor.

Jake Wegmann, profesor de planificación urbana de la Universidad de Texas en Austin, dijo que cree que la misma “economía definitiva” del programa en San Diego probablemente se aplicaría en “otras regiones con alquileres muy altos, como el Área de la Bahía”, aunque tal vez no tanto en áreas metropolitanas de menor costo, como Sacramento o Fresno.

Incluso dentro de San Diego, hay un número limitado de parcelas en las que tiene sentido agruparse en un grupo de multicines: algunos lotes simplemente tienen formas extrañas o carecen de acceso a agua y energía, por ejemplo. “Debemos tener cuidado al suponer que se extenderá por toda la ciudad como el kudzu”, dijo Wegmann. 

Esperando imitadores

Jared Basler, desarrollador de ADU y director de políticas de la Coalición Casita, dijo que “hay muchas personas que ya están investigando cómo llevarlo al nivel estatal”, aunque ninguno de los legisladores estatales entrevistados para este artículo lo confirmó. 

Pero incluso un impulsor del programa como Basler no está tan seguro de que implementar la idea en todo el estado sea algo bueno: “Cuando llevamos estos programas locales realmente exitosos a todo el estado, se diluyen”.

Una versión “diluida” del programa podría incluir mayores requisitos de asequibilidad o algunas de las estrictas normas laborales que se han añadido a otros proyectos de ley de vivienda de alto perfil. Esos requisitos adicionales aumentarían los costos y darían como resultado menos unidades en general. Ésa es una compensación que los defensores no están dispuestos a hacer.

Otros lugares, e incluso el estado en su conjunto, son bienvenidos a echar un vistazo al programa, dijo Gary Geiler, subdirector del Departamento de Servicios de Desarrollo. Pero deberían proceder con cautela.

“Otras jurisdicciones podrían tener una geografía, topografía y entorno construido diferentes”, dijo. En lugar de optar por la “opción ilimitada”, que permite tantos pares de bonos asequibles como quepan en el lote, una asignación de bono única “siempre podría ser el punto de partida”, dijo.

Impulsar esa opción “ilimitada” también conlleva un riesgo político más amplio.

Una de las razones por las que las ADU han tenido tanto éxito político en California es que las casas de campo son, en términos generales, de escala humana. El bungalow del patio trasero de la abuela no proyectará sombras desagradables en los parques cercanos ni atascará las calles laterales cercanas con automóviles. A diferencia de los grandes complejos de apartamentos que podrían ser criticados como obra de desarrolladores codiciosos y anónimos, las ADU generalmente son pagadas por un vecino y pueden beneficiarlo financieramente. 

Convertir la política de ADU en un programa de apartamentos de puerta trasera amenaza con hacer que esos desarrolladores anónimos vuelvan al debate, alterando una estrategia probada y verdadera, dijo Parent de Circulate San Diego.   

“La mayoría de las personas que poseen una casa, la gran mayoría de ellos, nunca construirán un edificio de apartamentos”, dijo. Según el programa de San Diego, “hay algunos proyectos que son realmente grandes, porque hay un número ilimitado de unidades permitidas”, dijo. 

“Esa palabra ‘ilimitado’ será un desafío para algunas personas”.

Comienza la reacción

Desde la rotonda de Adams y 49th, en el histórico barrio Talmadge de San Diego, los dos dúplex ADU se asoman por encima de la casa de un solo piso de enfrente como un par de mirones. Para Geoffrey Hueter, aquí son igualmente bienvenidos.

Estas son las primeras ADU construidas bajo el programa de bonificación de San Diego y la razón por la que Hueter se dedicó al activismo inmobiliario. Son la razón por la que reunió a sus amigos y cofundó Neighbors for a Better San Diego (Vecinos por un San Diego Mejor). Son la razón por la que, a unas pocas casas de distancia, en un patio delantero hay un letrero que dice “Prohibido construir edificios de apartamentos en el patio trasero”. 

Hueter es el rostro con gafas y voz suave de la reacción política que preocupa a los defensores de la vivienda como Parent. Con la mente de un ingeniero de software jubilado, Hueter responderá a una pregunta simple (“¿Qué opinas del programa ADU adicional de la ciudad?”) con un ensayo verbal que abarca temas sobre la historia de la cultura automovilística del sur de California, la tasa de ocupación del suelo local, viviendas sociales en Viena y tipos óptimos de impuestos sobre la propiedad para las pequeñas empresas. 

Pero eventualmente responderá: “Es una mala política”.

Antes de que los desarrolladores pusieran sus manos en el sitio de la calle 49, era una sola casa. Ahora hay seis: cuatro nuevas unidades de un dormitorio, además de un nuevo estudio separado del garaje de la casa principal. Cuando concluyó a fines del verano de 2022, la alcaldesa Gloria presentó el proyecto como un ejemplo de “densidad suave”, incluso cuando algunos vecinos comenzaron a quejarse. Sus principales fuentes de angustia eran la disminución de la privacidad y la perspectiva de que universitarios ruidosos alquilaran las unidades. 

Parado a unas cuantas casas del proyecto de la calle 49, Hueter reconoció que los edificios no son especialmente imponentes ni están fuera de lugar. “No es horrible, horrible”, dijo, aunque todavía le preocupa la falta de estacionamiento y la gran cantidad de botes de basura necesarios para dar servicio a los nuevos inquilinos.

Más que los detalles, lo que más le molesta es lo que él ve como la duplicidad del programa que invade la “anarquía”. “No los llames ‘complementario’ si son dominantes”, dijo. “Si dices que algo es ‘densidad suave’, debe ser suave”. 

En un boletín semanal publicado justo después de su visita al sitio el año pasado, Gloria también señaló que el proyecto suponía “una gran mejora estética con respecto a lo que era antes”. 

Para Hueter, que ha ayudado a recaudar fondos para embellecer Talmadge y que está casada con el presidente de la sociedad histórica local, eso fue un insulto imperdonable.

“No le digas a la gente que viven en un barrio de M…”, dijo. “Sé más inteligente acerca de con quién pelearás. Este es un vecindario muy activo políticamente”.

“En realidad, no importa cómo lo llames. Lo que obtienes es más viviendas”.

DENISE PINKSTON, COPRESIDENTA DE LA COALICIÓN CASITA

La administración del alcalde lo ha aprendido por las malas. A principios de este año, Gloria presentó una colección de propuestas de vivienda, a las que denominó “Paquete de Vivienda 2.0”. Una de las propuestas habría adoptado una ley estatal de 2021 que permite que los proyectos de apartamentos pequeños de hasta 10 unidades omitan la revisión ambiental si están cerca del tránsito, siempre que una ciudad opte por participar. 

Esa propuesta fue rechazada por la comisión de planificación de la ciudad después de que cientos de residentes, muchos de ellos bajo el lema de Vecinos por un San Diego Mejor, encabezaron un movimiento de protesta de meses de duración en su contra. 

“Gran parte de la razón por la que [esa ley] fue rechazada aquí es porque había mucha experiencia con la ley de bonificación ADU”, dijo Hueter. “La gente ya estaba sensibilizada sobre lo que estaba pasando”.

A principios de este mes, el ayuntamiento rechazó todo el paquete de vivienda del alcalde. Gloria ha dicho que planea reintroducir una versión revisada el próximo año, pero Vecinos por un San Diego Mejor estuvo feliz de considerarlo como una pluma en su gorra.

Técnicamente asequible frente a verdaderamente asequible 

Hueter enfatizó que el grupo no es anti-ADU. Los miembros del grupo tienden a ser propietarios y envejecidos, por lo que más de unos pocos tienen sus propias unidades en el patio trasero. 

Como la mayoría de los grupos locales que rechazan las nuevas leyes de vivienda, a los miembros de Vecinos por un San Diego Mejor les resulta más fácil manifestarse en torno a lo que se oponen que a lo que les gustaría ver en su lugar. En audiencias públicas y protestas, la preservación histórica, la falta de estacionamiento, la indecorosa perspectiva de ganancias para los desarrolladores, una afluencia de apartamentos en alquiler (o una condena más abierta de los propios inquilinos de bajos ingresos ) motivan la oposición a la nueva política de vivienda de la ciudad.

Quizás el argumento más popular de todos contra el programa ADU de la ciudad es la afirmación de que las unidades resultantes no son “verdaderamente” asequibles.

En College Area, el vecindario residencial anclado alrededor de la Universidad Estatal de San Diego, una ADU recién construida se puede alquilar por poco más de $3,000. Las unidades “asequibles” son más baratas, pero no mucho. Para calificar para el programa, el alquiler no puede exceder el 30% del sueldo mensual de alguien que gane el 110% del ingreso medio del condado. Eso equivale a $2,249 por mes para un estudio. 

Y a diferencia de las viviendas asequibles tradicionales, que deben reservarse a esas tasas más bajas durante 55 años, el programa de bonificación ADU sólo requiere un compromiso de 15 años. Si un propietario reduce aún más el alquiler a alguien que gana el 80% de los ingresos típicos del área, el compromiso es de solo 10 años. 

Esa segunda opción sigue siendo hipotética. Hasta ahora, cada uno de los 159 proyectos presentados a la ciudad se ha centrado en el nivel de ingresos “asequible” más alto.

“Tenemos muchos grupos de oposición vecinales que irán a Zillow, encontrarán la ADU más escandalosamente cara y luego la usarán para oponerse a cualquier tipo de programa de incentivos de la ADU”.

HEIDI VONBLUM, DIRECTORA DE PLANIFICACIÓN DE LA CIUDAD DE SAN DIEGO

Cuando se le preguntó sobre el programa de bonificación como solución de vivienda asequible, la directora de planificación de la ciudad, Heidi Vonblum, confesó que la pregunta la ponía nerviosa. 

“Tenemos muchos grupos de oposición vecinales que irán a Zillow, encontrarán la ADU más escandalosamente cara y luego la usarán para oponerse a cualquier tipo de programa de incentivos de la ADU”, dijo en una entrevista por Zoom. 

Pero incluso si el programa no atiende a los más desesperados, facilitar la construcción de dúplex modestos proporciona una válvula de escape para los jóvenes profesionales, los trabajadores esenciales y otros habitantes de San Diego de clase media que de otro modo estarían compitiendo por los escasos alquileres de la región, dijo. 

“Tal vez una ADU que entre en línea podría tener alquileres realmente altos, pero eso libera viviendas dentro del ecosistema habitacional para que la gente viva en ellas”, dijo Vonblum. “Eso es muy difícil de explicar, ya sabes, a un miembro promedio de la comunidad, porque todos quieren que resolvamos todo con alguna solución milagrosa ahora mismo”.

Lanzando el programa

Un sábado por la mañana a principios de noviembre, el alcalde Gloria pasó por un centro de conferencias en el magistralmente planificado vecindario de Liberty Station en San Diego para reunirse con los constructores, financistas de viviendas, políticos y académicos reunidos en la convención anual de la Coalición Casita.

Si alguno de los esfuerzos de Hueter y sus compañeros activistas ha debilitado su confianza, el alcalde no lo demuestra. Recuerda su visita al primer proyecto de bonificación de ADU en la calle 49. “No sorprende que los nuevos desarrollos normalmente reciban mucha atención y muchos carteles”, dijo. “Pero las personas que conocí y que viven allí son miembros del servicio y estudiantes universitarios. ¿Y adónde van a ir?

Sobre el papel, la conferencia es una celebración de la ‘ADU-ificación’ del mercado inmobiliario de California y un encuentro de mentes de la industria. Pero gran parte de la programación sirve como publicidad no oficial del programa ADU de la ciudad anfitriona. 

Después de que Gloria se marcha, los asistentes a la conferencia hacen fila afuera para un recorrido matutino en autobús por los patios traseros edificados de la ciudad. El recorrido pasa por el sitio de la calle 49, pero no se detiene en Talmadge. En College Area, afuera de un proyecto de siete unidades, se recomienda a los pasajeros de autobús que mantengan la voz baja, no sea que un vecino que ya está enojado se enoje aún más. Los turistas de la ADU desembarcan en cada sitio para recorrer las unidades apiladas de los suegros en exhibición, arrullando con vertiginosa incredulidad y preguntando sobre los metros cuadrados.

Al bajar del autobús de regreso al centro de convenciones, Analise Ortiz, representante demócrata del estado de Arizona, se maravilla de lo que ha hecho San Diego. Phoenix legalizó las “casitas” en los patios traseros este otoño, aunque sin las otras ventajas amigables para los desarrolladores que ofrece San Diego. Los esfuerzos recientes para permitir ADU en todo el estado y facilitar la construcción de viviendas densas han fracasado en la Legislatura de Arizona. El debate allí es familiar, dijo Ortiz: dominaron las preocupaciones sobre la asequibilidad, el carácter del vecindario y el estacionamiento. 

“Creo que esto demuestra que muchas de esas preocupaciones son exageradas… Vamos a intentarlo de nuevo el año que viene y creo que visualizar cómo puede verse ayudará a que algunos de nuestros colegas avancen”, dijo. “Esperamos poder tener lo mismo en Arizona”.