Una década de LCCF: ¿Ha tenido éxito o ha fracasado la apuesta de California por la Fórmula de Financiamiento de Control Local para las escuelas?

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Una década después de que California revolucionara la forma en que financia las escuelas, casi todos están de acuerdo en que la iniciativa ha logrado lo que debía hacer: mejorar los puntajes en matemáticas y lectura y brindar más recursos a los estudiantes que tienen más dificultades.

Y casi todo el mundo también está de acuerdo en que la Fórmula de Financiamiento de Control Local (LCCF, por sus siglas en inglés), como se la conoce, podría necesitar una puesta a punto. Los puntajes de los exámenes de los estudiantes afroamericanos y latinos han mejorado, pero aún están por detrás de los de sus pares blancos y asiáticos, y las escuelas en áreas prósperas todavía gastan mucho más por estudiante que las escuelas en los vecindarios más pobres.

Pero en general, dicen los investigadores y superintendentes, el sistema introducido por el gobernador Jerry Brown ha mejorado las escuelas de California.

“El Gobernador Brown tuvo una buena idea”, dijo Adam Clark, superintendente del Distrito Unificado de Mt. Diablo en Concord. “(La fórmula de financiamiento) ha brindado a los distritos escolares las herramientas y recursos para abordar realmente las necesidades de los estudiantes. Y les da voz a los padres y a la comunidad”. 

Jaime Green, superintendente del Distrito Unificado Trinity Alps en el condado de Trinity, lo expresó de manera más sucinta: “Sin LCFF nuestro distrito no estaría abierto”.

Según la Fórmula de Financiamiento de Control Local, el estado otorga a los distritos escolares una cantidad base de dinero calculada según la asistencia, pero canaliza fondos adicionales para estudiantes de bajos ingresos, estudiantes de inglés y jóvenes de crianza. Los distritos tienen libertad para gastar el dinero en cualquier programa que crean que ayudará a sus estudiantes, con orientación y responsabilidad a través de un proceso de planificación pública local. 

Antes de la fórmula de financiación, las escuelas de California se financiaban mediante impuestos locales a la propiedad, un sistema que había estado vigente durante 40 años. Los distritos con ingresos fiscales más bajos recibieron dinero adicional del estado, hasta un cierto límite, y el estado repartió docenas de subvenciones para programas específicos. 

Distritos como Trinity Unified, ubicado en el condado más pobre de California, apenas se mantuvieron a flote bajo ese sistema porque el dinero extra no fue suficiente para cubrir los gastos, especialmente considerando la gran cantidad de estudiantes que viven en la pobreza.

El monto total de gasto fue bajo debido en parte a la Proposición 13, la iniciativa electoral de 1978 que limitó los impuestos a la propiedad y resultó en profundos recortes al gasto estatal. A mediados de la década de 2000, California estaba casi al final de los estados a nivel nacional en gasto escolar, puntajes de exámenes de los estudiantes y casi todas las demás mediciones educativas. Linda Darling Hammond, presidenta de la Junta Estatal de Educación, lo describió como “un sistema roto”. 

“Cuando llegué a California desde Nueva York en 1998, no podía creer el grado en que se había permitido que las escuelas se deterioraran”, dijo Darling-Hammond. “Fue impactante que lugares como Compton, Baldwin Park, Oakland, que tenían una gran cantidad de estudiantes con grandes necesidades, gastaran muy por debajo del promedio estatal. Se necesitaba urgentemente algo como LCFF”.

Simplificar y descentralizar la financiación escolar

Brown, quien fue elegido para su segundo período como gobernador en 2010, dijo que se inspiró para reformar la financiación escolar de Mike Kirst, quien se desempeñó como presidente de la Junta Estatal de Educación durante los dos períodos de Brown como gobernador. Kirst y sus colegas habían propuesto la idea de una fórmula ponderada unos años antes, pero fue archivada cuando la economía colapsó en 2008. 

Un puñado de otros estados, incluidos Florida y Oregón, ya habían adoptado fórmulas que dan a las escuelas más dinero para los estudiantes con grandes necesidades. Con el apoyo de legisladores, sindicatos de docentes, grupos de padres y juntas escolares, Brown, Kirst y sus aliados ayudaron a que la fórmula de financiación se promulgara en 2013. 

“Brown le dijo a la Legislatura Demócrata que tendrían la pelea de sus vidas si se resistían”, dijo Kirst. “Estábamos eufóricos cuando pasó, aunque no lo sentimos como un riesgo. Realmente no hubo ningún inconveniente”.

La simplicidad, junto con el desvío de poder del Estado, atrajo a Brown.

“Me gustó la idea de reducir la complejidad, de dar dinero donde más se necesita”, dijo Brown en diciembre en una conferencia sobre el impacto de la fórmula de financiación. “Se necesitan objetivos, se necesitan estándares, pero hay que dejar que la gente local haga lo suyo”.

Coincidió con otros tres grandes cambios en la educación de California: la aprobación de la Proposición 30, un impuesto a las ventas que recaudó alrededor de $6 mil millones anualmente para las escuelas; introducción del plan de estudios Common Core de lectura y matemáticas; y el sistema de pruebas estandarizado Smarter Balanced.

“Fue impactante que lugares como Compton, Baldwin Park, Oakland, que tenían una gran cantidad de estudiantes con grandes necesidades, gastaran muy por debajo del promedio estatal. Se necesitaba urgentemente algo como LCFF”.

LINDA DARLING HAMMOND, PRESIDENTA DE LA JUNTA ESTATAL DE EDUCACIÓN

Al cabo de unos años, las mejoras fueron evidentes en las aulas de California. Para 2019, antes de la pandemia, los puntajes en lectura y matemáticas en todos los grados habían mejorado, las tasas de graduación aumentaron, las suspensiones y expulsiones disminuyeron y más estudiantes cumplían con los requisitos de admisión a las universidades públicas del estado. Un informe del Learning Policy Institute encontró que un aumento de $1,000 en el gasto por alumno durante tres años consecutivos resultó en una mejora total del nivel de grado en matemáticas y lectura.

California ahora se ubica cerca del promedio nacional en gasto escolar, así como en puntajes en matemáticas y lectura. Aunque los puntajes cayeron a raíz de la pandemia, no cayeron tanto como en otros estados y poco a poco están comenzando a aumentar.

Pero los desafíos persisten. Una queja común entre los superintendentes es el plan anual requerido para trazar metas y prioridades. El Plan de Responsabilidad de Control Local es una parte clave de los componentes de responsabilidad y participación de los padres de la fórmula de financiamiento, pero puede ser un dolor de cabeza, dijeron los superintendentes. Implica reuniones comunitarias, encuestas, análisis de datos y explicaciones detalladas de gastos para que el público, el condado y el estado los revisen. El plan más reciente del Distrito Unificado de Los Ángeles tiene casi 600 páginas. Para los distritos pequeños, cuyos planes pueden superar las 100 páginas, la responsabilidad recae en gran medida en el superintendente.  

Los planes suelen estar tan llenos de jerga que, aunque se publican en línea, se revisan en reuniones de la junta escolar y se comparten con los padres, pocas personas los analizan, por lo que no brindan la responsabilidad que deberían. Darling-Hammond reconoció que es necesario simplificar el Plan de Responsabilidad de Control Local (LCAP, por sus siglas en inglés).

“Todo el mundo entiende que el LCAP se ha vuelto bastante engorroso a lo largo de los años”, dijo. “Lo hemos reducido un poco, pero aún queda trabajo por hacer”.

El gasto escolar general sigue siendo desigual

Otro problema es el monto total del gasto escolar en general, dijeron algunos. Aunque las escuelas de bajos ingresos ahora tienen mucho más dinero que hace una década, no es suficiente para abordar las necesidades de los estudiantes que enfrentan desafíos complejos. Y las escuelas en zonas ricas todavía gastan mucho más por estudiante, gracias a las donaciones de los padres y a los bonos e impuestos locales. 

Por ejemplo, Woodside Elementary, un distrito K-8 en el condado de San Mateo donde solo el 8% de los estudiantes son de bajos ingresos, recaudó $39,200 por estudiante el año pasado, más del doble del promedio estatal, según Ed-Data. El dinero, en gran parte proveniente de donaciones de padres, financia cosas como arte, música, educación física, tecnología y la biblioteca. En el sur del condado de Santa Clara, el Distrito Escolar Unificado de Gilroy, donde el 53% de los estudiantes son de bajos ingresos y el 25% son estudiantes de inglés, generó solo $15,800 por estudiante el año pasado.   

Esa desigualdad es particularmente frustrante para Jason Reimann, superintendente del Distrito Unificado de Hayward en el Área Este de la Bahía. Siente que tiene que elegir constantemente qué programas financiar y cuáles posponer por falta de recursos. En un mundo perfecto, dijo, le gustaría ofrecer más clases de honores y de colocación avanzada en las escuelas secundarias, más tutorías, más actividades extracurriculares y extracurriculares, más apoyo para los padres, como clases de inglés, y más personal en las aulas de educación especial.

“En las comunidades ricas, no es necesario tomar esas decisiones”, dijo Reimann. “Se supone que la educación pública es el gran igualador, pero incluso con la LCFF la mayoría de las escuelas no han logrado ese objetivo”.

Jack O’Connell, quien fue Superintendente Estatal de Instrucción Pública antes de la Fórmula de Financiamiento de Control Local, estuvo de acuerdo. Si bien considera que la fórmula de financiación es un hito en la educación de California, cree que el estado necesita aumentar la cantidad base de dinero que otorga a las escuelas. Actualmente, esa cantidad oscila entre $11.000 y $12.300 por estudiante, lo que plantea un desafío para los distritos de clase media sin una gran cantidad de estudiantes de bajos ingresos o padres adinerados dispuestos a donar miles.

“No hay duda de que las cosas están mejor ahora”, dijo O’Connell. “Pero aumentar la subvención básica podría ser la mejor manera de ayudar a todos los estudiantes”.

Kirst dijo que confiaba en que la fórmula de financiación funcionaría, pero le sorprende su poder de permanencia política y lo arraigada que está en el panorama educativo. 

Le gustaría que la fórmula se ajustara para tener en cuenta los costos de vida regionales, de modo que los distritos en áreas caras obtengan más dinero. Y le gustaría ver un cambio en la medición de la pobreza. Actualmente se basa en cuántos estudiantes cumplen con los estándares federales para recibir comidas gratis o a precio reducido. Pero con tantos distritos que ahora ofrecen almuerzo gratis a todos los estudiantes, dijo, el estado debería considerar el uso de otros criterios.

También cree que los estudiantes que cumplen con más de una de las categorías de la fórmula deberían ser contados dos veces, no una. Las escuelas deberían recibir dinero extra para los estudiantes de inglés que también tienen bajos ingresos, por ejemplo.

“Es eficaz pero necesita algunas actualizaciones. La idea en aquel entonces era que nunca sería la última palabra”, dijo Kirst. “Pero no creo que necesite una cirugía mayor”. 

Basar la financiación escolar en la matrícula, no en la asistencia

En Trinity Alps Unified, en las montañas del condado de Trinity en el norte de California, la fórmula de financiación ha marcado una gran diferencia, no sólo para los estudiantes sino para toda la comunidad, dijo el superintendente Green. Antes de la fórmula de financiación, el distrito recibía menos de $12,000 por estudiante de todas las fuentes; ahora está más cerca de los 20,000 dólares.

Ese dinero es muy útil en el condado de Trinity, financiando todo, desde clases de arte hasta programas extraescolares y educación especial.

“Nos sentimos muy bendecidos de tener esta fórmula”, dijo Green. “LCFF nos permite permanecer abiertos y servir a nuestros niños a un alto nivel”.

“Todavía tenemos profundas desigualdades en todos los ámbitos. Pero al arreglar la LCFF tenemos una gran oportunidad de apoyar la equidad racial. … Las apuestas son muy altas”.

NATALIE WHEATFALL-LUM, DIRECTORA DE POLÍTICA EDUCATIVA TK-12 EN ED TRUST-WEST

Una mejora que a Green y otros superintendentes les gustaría ver es que la financiación se base en la inscripción, no en la asistencia. Actualmente, el estado distribuye dinero entre los distritos según la asistencia diaria promedio. Pero el ausentismo crónico se disparó durante la pandemia, lo que resultó en menores ingresos. Si bien la inscripción también está disminuyendo en muchas áreas, el ausentismo es el mayor desafío, dijo Green.

De cara al futuro, algunos defensores están pidiendo al estado que vincule los fondos adicionales directamente a la raza de los estudiantes. Dicen que el impacto del racismo sistémico es demasiado profundo para ignorarlo. Argumentan que los estudiantes afroamericanos y latinos a menudo quedan al margen, especialmente si asisten a escuelas prósperas o si asisten a escuelas de bajos ingresos en distritos prósperos. El estado ha evitado tal política por temor a que viole la Proposición 209, la prohibición de acción afirmativa que impide que el estado vincule el dinero con la raza o el origen étnico de los estudiantes. 

El año pasado, el gobernador Gavin Newsom introdujo un ajuste en la fórmula de financiación que dirige fondos adicionales a escuelas específicas en función de las altas tasas de rotación de estudiantes, estudiantes de bajos ingresos o estudiantes cuyos padres no se graduaron de la escuela secundaria. El multiplicador de equidad, como se le conoce, tiene como objetivo llegar a los estudiantes que tienen las mayores necesidades.

‘Profundas desigualdades’ en California

Pero eso no es suficiente, dijo Natalie Wheatfall-Lum, directora de políticas educativas TK-12 en Ed Trust-West, una organización de investigación y defensa de la educación. California debería derogar o reducir la Proposición 209.

“Todavía tenemos profundas desigualdades en todos los ámbitos”, dijo Wheatfall-Lum. “Pero al arreglar la LCFF tenemos una gran oportunidad de apoyar la equidad racial. … Las apuestas son muy altas. La forma en que financiamos las escuelas es la base de nuestro sistema educativo”.

Ed Trust-West también recomienda que el estado responsabilice a los distritos por el desempeño académico de grupos de estudiantes específicos, como los estudiantes de raza negra y latinos, y preste más atención al progreso de los estudiantes de inglés, cuyos puntajes en las pruebas apenas han cambiado desde que se adoptó la fórmula. introducido. 

Pero el dinero no siempre es la respuesta, señaló Brown en una conferencia en diciembre. Los aumentos en la financiación escolar, si bien son útiles, no se puede esperar que resuelvan problemas tan profundamente arraigados como la pobreza, el racismo y la desigualdad, afirmó. Los factores ajenos a la escuela desempeñan un papel muy importante en los resultados de los estudiantes.

Brown señaló al Instituto Militar de Oakland, una escuela autónoma que cofundó en 2001. La escuela intermedia y secundaria ubicada en el norte de Oakland ha obtenido millones en donaciones, pero ha visto una inscripción en constante disminución y puntajes de exámenes por debajo del promedio estatal. El año pasado, sólo el 16% de los estudiantes cumplieron con el estándar en matemáticas, en comparación con el 34% en todo el estado. 

“He recaudado $18 millones para esa escuela y todavía tenemos desafíos. He hecho todo lo que he podido, pero tenemos familias que no tienen recursos y niños que necesitan mucho más de lo que reciben. Y los profesores necesitan mucho más. Hay problemas enormes y sustanciales”, dijo Brown. 

Y añadió: “La inequidad, la dislocación y la tensión sobre las personas que no tienen ingresos adecuados es tan poderosa que todo lo que intentemos hacer seguirá siendo modesto en relación con los desafíos de una sociedad profundamente desigual”.

‘Más que dinero’ para ayudar a estudiantes con grandes necesidades 

En Mt. Diablo Unified en Concord, el superintendente Clark dijo que el dinero de la fórmula de financiación ha sido crucial para ayudar no sólo a los estudiantes con dificultades, sino a todos los estudiantes. El distrito ha utilizado sus fondos adicionales para contratar consejeros y maestros, reducir el tamaño de las clases, traer tutores, pagar la preparación del SAT y los exámenes PSAT para todos los estudiantes y abrir centros de bienestar.

En College Park High en Pleasant Hill, el distrito utilizó dinero de la fórmula de financiación para abrir un centro de bienestar hace dos años. Equipado con sofás, sillas cómodas, obras de arte creadas por estudiantes y enclaves privados para reuniones individuales con consejeros, el centro de bienestar es un lugar popular para que los estudiantes se relajen y socialicen. Además de servicios de salud mental como asesoramiento entre pares y perros de terapia, el centro ofrece yoga, meditación, juegos y un lugar tranquilo para hacer los deberes. Un trabajador social siempre está presente.

Stephanie Pérez, estudiante de último año de College Park, dijo que el centro de bienestar ha sido un salvavidas, literalmente. Le ha dado una razón para seguir en la escuela y una motivación para mantenerse saludable.

“Si este lugar no estuviera aquí, estaría bebiendo, fumando, faltando a la escuela y adquiriendo malos hábitos”, dijo Pérez. “Ellos realmente se preocupan por ti, te escuchan, te dan un hombro para llorar. Vengo aquí para tranquilizarme”.

Pero a pesar de las inversiones del distrito, la brecha de rendimiento entre los estudiantes de raza negra y latinos y sus pares blancos y asiáticos persiste, como ocurre en la mayoría de los distritos. Clark dijo que toda la estructura escolar, que no ha cambiado mucho en un siglo, podría necesitar una revisión. Jornadas escolares más largas, diferentes mentalidades sobre el aprendizaje de los estudiantes y expectativas más altas en general podrían ayudar a impulsar a los estudiantes a obtener mejores resultados.

“Es más que dinero lo que va a cambiar el problema”, afirmó.